مبانی اعطای مصونیت به نمایندگان دولت ها
مصونیت مقام رئیس کشور، اصلی است که در کلیه کشورهای پارلمانی (سلطنتی یا جمهوری) درباره ی رئیس کشور (اگر قانونا مسئولیت حکومت نداشته باشد) جاری است و فلسفه آن مورد بحث نیست. اما تاریخ روابط دیپلماتیک نشان میدهد که دولت ها به طور کلی نسبت به قبول این مصونیت درباره ی نمایندگان دولت های خارجی هیچ وقت تمایلی نداشته اند، و با وجود این عملا آن را در تمام جنبه هایش پذیرفته و رعایت کردهاند، زیرا که خود هم متقابلا از این مصونیت ها در کشورهای خارجی مستفید بوده اند. در نتیجه این سوال پیش میآید که فلسفه مصونیت های نمایندگان دولت ها در کشورهای خارجی چیست؟
اهمیت موضوع و اختلاف نظرهای مختلف در این است که مصونیت به وسعتی که معمول شده است، مخالف اصول مسلم حقوقی به نظر میرسد. زیرا بنا بر قاعده کلی، حاکمیت دولت بر هر شخص و هر شیء که در سرزمین آن واقع است، اعمال میگردد و قوانین آن دولت نیز در داخل مرزها نسبت به همه کس و همه چیز لازم الاجرا است مگر مواردی که قانون استثناء کرده باشد. بنابرین از آنجا که از یک سو مصونیت، تعطیل قانون داخلی به نفع یک قاعده بینالمللی و در نتیجه مخالف اصل حاکمیت ملی دولت به نظر میآید و از سوی دیگر مصونیت های کنونی به موجب عهدنامه های بینالمللی است که مقام صلاحیت دار دولت های امضاء کننده تصویب کردهاند و مانند یک قانون داخلی لازم الاجرا شده است، ولی این عهدنامه ها قدیمی نیستند و قرن ها پیش از آن، مصونیت های مذبور طبق سنت و رسوم معمول بوده و اکنون هم با وجود عهدنامه های بینالمللی اگر دولتی آن را امضاء نکند یا تصویب ننماید، مقررات آن را اجرا میکند و آنهایی هم که تصویب کردهاند در قوانین داخلی خود غالبا اشاره به آن ندارد، حقوق دانان در صدد توجیه و تبیین آن برآمده و در پی یافتن یک مبنای حقوقی، نظریات مختلفی عرضه داشتند که فلسفه وجودی مصونیت های بینالمللی را توجیه کنند. این مبانی مصونیت را نظریه برون مرزی[۳۹]، نظریه نمایندگی[۴۰]، مصلحت خدمت[۴۱] و نظریه متقابل[۴۲] تشکیل میدهند.
منابع موجود در بیان مبانی فلسفی مصونیت ها به طور عمده از دیدگاه روابط دو جانبه و نمایندگی فیمابین دولت ها مورد توجه قرار گرفته است. همان طور که در بالا اشاره شد، علمای حقوق بین الملل در توجیه مبانی حقوقی مصونیت ها و مزایای سیاسی به چهار نظریه اشاره کردهاند که به ترتیب تقدم و تاخر عبارتند از نظریه نمایندگی، نظریه برون مرزی، نظریه مصلحت خدمت و نظریه عمل متقابل که پس از بررسی آن ها باید دید کدامیک با مواد کنوانسیون های دیپلماتیک، کنسولی و مأموریت های ویژه و شرایط فعلی سازگار است.
گفتار اول: نظریه نمایندگی
اساس این نظریه به قرون وسطی باز میگردد. از قرون وسطی تا اوایل انقلاب کبیر فرانسه، که در آن روابط بینالمللی، روابط شخصی بین پادشاهان و امرا بوده است، بر میگردد.
از قرن شانزدهم به بعد با اینکه ملیت و وجدان ملی و حاکمیت دولت به تدریج مفاهیم جدیدتری پیدا کردند، هنوز موجودیت هر طایفه و قوم و اصل مساوات و اصل حاکمیت و استقلال کشورها در شخص پادشاه یا امیر منعکس بود. او بود که هر چه را مصلحت میدانست نه به نام طایفه و جامعه خود، بلکه به نام شخص خود می کرد. از اینجا این قاعده به وجود آمد: «قانونی که از طرف حاکم یا پادشاه صادر گردد بر خودش منطبق نیست».[۴۳] نتیجه این قاعده استقلال پادشاهان و روسای کشورهاست و رئیس یک کشور تابع رئیس کشور دیگر نخواهد بود. استقلال پادشاه به نماینده او تعمیم یافته و طبعا سفیر او در کشور دیگر، تابع قوانین محل مأموریت نیست. قاصد یا نماینده او، فرستاده شخص او نزد شخص رئیس طایفه و قوم دیگر بود و هر گونه تعدی یا نادیده گرفتن حقوق نماینده، تعدی و تعرض به شخص پادشاه تلقی می گردید. زمانی هم که جوامع متشکل و تمدن های بزرگ باستانی به وجود آمد، تغییری در این اساس پیدا نشد و جز در آتن و دوره ای از تاریخ روم قدیم، ملت و دولت مفهوم مشخص نداشتند.[۴۴]
نظریه نمایندگی اعم از آنکه مبتنی بر حاکمیت شخصی باشد یا حاکمیت دولت، در طول مراحل قبل از قرن بیستم مورد توجه بوده است.
این نظریه که بر مبنای رویه ی معمولی و عمومی زمان بنا شده بود به وسیله ی نمایندگان تا انقلاب فرانسه به طرق مختلف بیان شده است.
منتسکیو در کتاب روح القوانین خود میگوید: «از جمله حقوق ملت ها آن است که امیران آنان به مبادله سفیران اقدام نمایند، سفیران از کشور پذیرنده و حاکم آن اطاعت نخواهند کرد. آنان زبان مقام فرستنده اند، این زبان باید آزاد باشد، به نیابت از یک شخصیت مستقل سخن میگویند و هیچ چیزی نباید مانع آنان گردد …. چنانچه از صفت نمایندگی سوء استفاده نمایند، با روانه کردن به کشورشان می توان از آن جلوگیری نمود.». در همین جمله کوتاه منتسکیو هم فلسفه مصونیت دیپلماتیک و هم ضمانت اجرای آن را در صورت سوء استفاده بیان میکند.[۴۵]
فوشی دیگر مدافع این نظریه میگوید: «دلیل وجود مصونیت ها همان وصف نمایندگی است و باید از استقلال لازم جهت انجام مأموریت برخوردار گردند و از هر گونه تعدی بر کرامت ملت هایی که به مبادله سفیران اقدام نمودند، باید اجتناب شود.»[۴۶]
هرست نیز معتقد است: «بخاطر وصف نمایندگی است که دولت ها مأموران سیاسی را به رسمیت شناخته و مصونیت میدهند.»[۴۷]
تدریجا در اثر تغییر وضع پادشاهان و اینکه دیگر کشور ملک آن ها نبوده است و متعلق به تمامی مردم و ساکنین مملکت است، از اهمیت نمایندگان پادشاهان کاسته شد و به جای آن اهمیت شغل مد نظر قرار گرفت.
نظریه فوق اساسا با نظام های سلطنتی مطلقه سازگار است ولی با حاکمیت دولت های ملی و دیپلماسی نوین با اشکالات عدیده ای روبروست. این ایرادات عبارتند از: [۴۸]
-
- عدم وجود موازنه منطقی بین مصونیت رئیس کشور و حاکمیت او و مصونیت نماینده او. این مخالفین میگویند که در سازمان حقوقی دولت ها، رئیس کشور مالک کشور و جامعه ی تحت حکومت خود نیست تا سفیر فرستاده او در کشور خارجی به جای او باشد.[۴۹] بلکه رئیس کشور، خود نماینده ملتی است که قدرت دولت را به او سپرده است و مجری سیاستی است که برای مصالح ملت طرح شده و رئیس کشور به نوبه خود سفیر را مامور اجرای آن میکند.
-
- در نظر گرفتن مرتبه بالاتر از قانون دولت میزبان برای نماینده سیاسی و حکومت فرستنده: به نظر منتقدین روشن ترین دلیل اینکه نماینده از طرف رئیس کشور است نه نماینده شخصی او، این است که در رویه و عرف حقوق بین الملل سنتی، نماینده مصونیت هایی بیش از رئیس کشور خود در سرزمین خارجی دارد.
-
- عدم توجه به رعایت مصونیت ها و مزایا توسط دولت های ثالث.
-
- ناسازگاری نظریه نمایندگی با مواردی که مأموران سیاسی تابع قوانین و اقدامات اجرائی کشور میزبانند، از جمله: ممنوعیت ورود و خروج برخی کالاها، ممنوعیت رفت و آمد در برخی مناطق، تابعیت املاک غیر منقول نسبت به قوانین محل وقوع مال.
- عدم ارتباط بین سمت نمایندگی مامور با مصونیت و مزایای خانواده مأموران سیاسی: مخالفین بیان داشته اند که تنها نماینده سیاسی برخوردار از مصونیت ها است و نیازی به در نظر گرفتن مصونیت برای خانواده او نیست زیرا خانواده نماینده سمت نمایندگی ندارد.
گفتار دوم: نظریه برون مرزی یا خارج المملکتی
